Seguridade Social – Origem e evolução legislativa no Brasil – INSS

Origem e evolução legislativa no Brasil

A Seguridade Social se originou na necessidade social de se estabelecer métodos de proteção contra os variados riscos ao ser humano. Em verdade, a elaboração de medidas para reduzir os efeitos das adversidades da vida, como fome, doença, velhice, etc. pode ser considerada como parte da própria teoria evolutiva de Darwin, na parte em que refere à capacidade de adaptação da raça humana para sobreviver. Segundo Ibrahim, “não seria exagero rotular esse comportamento de algo instintivo, já que até os animais têm hábito de guardar alimentos para dias mais difíceis. O que talvez nos separe das demais espécies é o grau de complexidade de nosso sistema protetivo.

A proteção contra os riscos da vida era inicialmente conferida pela família no seu conceito amplo (pai, mãe, filhos, avós, tios). Aqueles que não possuíam proteção familiar e não tinham condições de prover o próprio sustento dependiam da caridade praticada pelos mais ricos, que, por usa vez, praticavam como garantia de acesso ao Reino de Deus.

A busca humana por proteção social teve suas primeiras manifestações originadas na Grécia e em Roma antigas. Revelaram se por meio de instituições de natureza mutualista, que objetivavam prestar assistência aos seus membros, por meio de contribuições, buscando-se prestar ajuda aos mais necessitados. Por meio do pater famílias, a família romana passou a assumir a obrigação de prestar assistência aos servos e clientes. Durante toda a Idade Média, corporações profissionais criaram seguros sociais para seus membros.

Formalmente, “a notícia da preocupação do homem em relação ao infortúnio é de 1344. Ocorre neste ano a celebração do primeiro contrato de seguro marítimo, posteriormente surgindo a cobertura de riscos contra incêndios”2. Contudo, a preocupação maior desses seguros não era com as pessoas, mas, sim, com as cargas e bens materiais.

Segundo Martins, posteriormente vieram as confrarias ou guildas, consistentes em associações com fins religiosos. Essas sociedades normalmente vinculavam pessoas da mesma categoria ou profissão, que tinham objetivos comuns. Os integrantes recolhiam valores anuais, que poderiam ser utilizados em caso de velhice, doença e pobreza.

O ano de 1601 marcou o advento, na Inglaterra, do Poor Relief Act (lei de amparo aos pobres), que instituiu a contribuição obrigatória para fins sociais e consolidou outras leis sobre a assistência pública. Essa lei concedia aos juízes da Comarca o poder de tributar, pois autorizava que lançassem o imposto de caridade a ser pago por todos os ocupantes e usuários de terras. O valor arrecadado era centralizado nas paróquias e administrados pelos inspetores nomeados pelos juízes, cabendo a elas – paróquias – o auxílio aos indigentes.

O artigo 21 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, acrescentado pela Convenção Nacional francesa de 1793, dispôs que “os auxílios públicos são uma dívida sagrada. A sociedade deve a subsistência aos cidadãos infelizes, quer seja procurando- lhes trabalho, quer seja assegurando os meios de existência àqueles que são impossibilitados de trabalhar.” Assim, verifica- se que a proteção assistencial passou, progressivamente, a ser institucionalizada.

A gênese da proteção social conferida pelo Estado originouse, então, na Alemanha, com a aprovação, em 1883, do projeto do Chanceler Otto Von Bismarck. A Lei do Seguro Social garantiu, inicialmente, o seguro-doença, evoluindo para abrigar também o seguro contra acidentes de trabalho (1884) e o seguro de invalidez e velhice (1889). O financiamento desses seguros era tripartido, mediante prestações do empregado, do empregador e do Estado. As leis instituídas por Bismarck, que criaram os seguros sociais, foram pioneiras para a criação da previdência social no mundo. Depois da atuação do Chanceler Alemão para diminuir a tensão existente entre as classes trabalhadoras, surge uma nova fase, denominado constitucionalismo social, em que o tema sob análise começa a ser positivado na própria Constituição dos países e outras normas importantes.

Cabe destacar ainda a participação da Igreja neste processo, preocupando-se com o trabalhador diante das contingências futuras. Nos pronunciamentos dos pontífices da época, verifica-se a ideia de criação de um sistema de pecúlio ao trabalhador, custeado com parte do seu próprio salário, visando protegê-lo dos riscos sociais.

Em 1897, através do Workmen’s Compensation Act, na Inglaterra, foi criado o seguro obrigatório contra acidentes de trabalho, sendo o empregador responsável pelo sinistro, independentemente de culpa, consolidando o princípio da responsabilidade objetiva da empresa. Em 1907, foi instituído o sistema de assistência à velhice e aos acidentes de trabalho. Em 1908, criouse o Old Age Pensions Act, objetivando conceder pensões aos maiores de 70 anos, independentemente de contribuição. Em 1911, através do National Insurance Act, estabeleceu-se um sistema compulsório de contribuições sociais, que ficavam a cargo do empregador, empregados e do Estado.

O México foi o primeiro a incluir a previdência social em sua constituição, em 1917 (art. 123). Em seguida, tivemos a alemã de Weimar, em 1919 (art. 163), que determinou ao Estado o dever de prover a subsistência do cidadão alemão, caso não seja possível lhe proporcionar a oportunidade de ganhar a vida com trabalho produtivo.

Nos Estados Unidos, Franklin Roosevelt instituiu o New Deal, através da doutrina do Estado do bem-estar social (Welfare State), visando resolver a crise econômica que assolava o país desde 1929. Lutava-se contra a miséria e a defesa dos mais necessitados, em especial os idosos e desempregados. Em 1935, o Social Security Act foi instituído, destinado a ajudar os idosos e a estimular o consumo, bem como o auxílio-desemprego aos trabalhadores desempregados.

Na Inglaterra, o Plano Beveridge (1941), reformado em 1946, elaborado pelo Lord Beveridge, tinha como objetivo constituir um sistema de seguro social que garantisse ao indivíduo proteção diante de certas contingências sociais, tais como a indigência ou incapacidade laborativa. A segurança social deveria ser prestada do berço ao túmulo (Social security from the cradle to the grave). O Plano Beveridge tinha como características estabelecer a universalidade de proteção social para todos os cidadãos; unificar os seguros sociais existentes; igualdade de proteção social e tríplice forma de custeio, com predominância de custeio estatal.

Datado de 1948, a Declaração Universal dos Direitos do Homem prescrevia a proteção previdenciária, entre outros direitos fundamentais da pessoa humana. O art. 85 do diploma em questão determinava que: “Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar social, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e serviços sociais indispensáveis, direito à segurança no caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle”.

Criada em 1919, a Organização Internacional do Trabalho (OIT), em sua convenção nº 102, aprovada em Genebra em 1952, traduzia os anseios e propósitos da proteção social, comuns às populações dos numerosos países que a integram. Nesse diploma, está disposto que: “Seguridade Social é a proteção que a sociedade proporciona a seus membros, mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que, de outra forma, derivam do desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência como conseqüência de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho ou enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice, e também a proteção em forma de assistência médica e ajuda às famílias com filhos”.

Ainda é importante explanar sobre os pactos realizados entre os países na defesa da seguridade social. Dentre eles, destacam- se, como mostra Araújo: Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966); Convenção Americana de Direitos Humanos
(Pacto de São José da Costa Rica – 1969); Protocolo de São Salvador (1988).

No Brasil, a proteção social evoluiu de forma semelhante ao plano internacional. Inicialmente foi privada e voluntária, passou para a formação dos primeiros planos mutualistas e, posteriormente, para a intervenção cada vez maior do Estado.

No século XVI, decorrente da caridade imanente à fé cristão e a atuação da Igreja Católica, o padre jesuíta José de Anchieta fundou a Santa Casa de Misericórdia, cujo objetivo era prestar atendimento médico e hospitalar aos necessitados3. Em 1795, foi criado o Plano de Benefícios dos Órfãos e Viúvas dos Oficiais da Marinha. Esse talvez seja a primeira ideia de pensão por morte no ordenamento jurídico brasileiro, na medida em que tinha por objetivo estabelecer proteção aos citados dependentes dos oficiais da Marinha contra o risco social morte. Em 1º de outubro de 1821, Dom Pedro de Alcântra publicou Decreto concedendo o direito à aposentadoria aos mestres e professores, desde que completassem 30 (trinta) anos de serviço, bem como assegurou um abono de ¼ dos ganhos para aqueles que continuassem trabalhando depois de completarem o tempo para inativação.

Em 1808, estabeleceu-se o montepio para a guarda pessoal de Dom João VI e, em 1835, o Montepio Geral dos Servidores do Estado (Mongeral).

Na Constituição Imperial de 1824, a referência mais próxima ao seguro social foi feita pelo artigo 179, inciso XXXI, ao constituir os Socorros Públicos. Depois da proliferação dos Socorros Públicos, instituiu-se, como já referido, o Montepio Geral dos Servidores do Estado, no ano de 1835. Esse Montepio, que previa um sistema mutualista de cobertura de riscos, foi a primeira entidade privada a funcionar no país. Na vigência da Constituição Imperial, ainda, merecem destaque:
a) o Código Comercial (1850), que previa o direito de manutenção
do salário por três meses na hipótese de acidente imprevisto
e inculpado;
b) o Regulamento nº 737 (1850), que igualmente garantia
aos empregados acidentados os salários por até três meses;
c) o Decreto nº 2.711 (1860), que regulamentava o custeio
dos montepios e das sociedades de socorros mútuos;
d) o Decreto nº 9.912-A (1888) e nº 9.212 (1889), que, respectivamente,
concedeu aos empregados dos Correios o direito
à aposentadoria, ao conjugarem 60 (sessenta) anos de idade e 30
(trinta) anos de serviço e criou o montepio obrigatório para os
seus empregados dos Correios;
e) o Decreto nº 221 (1890), que instituiu o direito à aposentadoria
para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil.

A Constituição Federal de 1891 foi a primeira a referir expressamente o termo “aposentadoria”, concedendo o direito à inativação somente aos funcionários públicos, no caso de invalidez.
As outras categorias de trabalhadores não foram contempladas pela Constituição. Essa diferenciação de tratamento entre funcionários públicos e privados merece registro. A justificativa era a necessidade de conceder uma proteção aos militares porque eram eles que defendiam as fronteiras territoriais e mantinham a ordem, sacrificando-se pelo país. Essa argumentação é válida, mas é bom que se diga: ao manter a ordem, o exército mantinha o regime monárquico e o próprio imperador no poder.

Na vigência da Constituição Federal de 1891, tem importância a edição das Leis:
a) 217 (1892), que concedeu o direito à aposentadoria por
invalidez e a pensão por morte dos operários do Arsenal da marinha
do Rio de Janeiro,
b) 3.724 (1919), que estabeleceu o seguro acidente e tornou
obrigatório o pagamento de indenização pelos empregadores e,
principalmente;
c) Lei Eloy Chaves (Decreto nº 4.682/1923).

Maior atenção merece a Lei Eloy Chaves, pois essa é considerada um marco na evolução da Seguridade Social no Brasil, pois criou nacionalmente as Caixas de Aposentadorias e Pensões para os ferroviários.

O custeio das Caixas, conforme previsão do artigo 3º, era feito da seguinte forma:
a) uma contribuição mensal dos empregados, correspondente a 3% dos respectivos vencimentos;
b) uma contribuição anual da empresa, correspondente a 1% da sua renda bruta;
c) uma contribuição equivalente ao aumento de 1,5% sobre as tarifas das estradas de ferro;
d) as importâncias das joias pagas pelos empregados na data da criação da caixa e pelos admitidos posteriormente, equivalentes a um mês de vencimentos e pagas em 24 prestações mensais;
e) as importâncias pagas pelos empregados correspondentes à diferença do primeiro mês de vencimentos, quando promovidos ou aumentados de ordenado, pagas também em 24 prestações mensais;
f) o importe das somas pagas a maior e não reclamadas pelo público, dentro do prazo de um ano;
g) as multas que atingiam o público ou o pessoal;
h) as verbas sob rubrica de venda de papel velho e varreduras;
i) os donativos legados à caixa;
j) os juros dos fundos acumulados.

Além da aposentadoria por invalidez, a Lei Eloy Chaves previa, no seu artigo 12, a aposentadoria ordinária nas seguintes situações:
a) integral, ao empregado ou operário que tenha prestado, pelo menos, 30 (trinta) anos de serviço e tenha 50 (cinquenta) anos de idade;
b) com 25% de redução, ao empregado ou operário que, tendo prestado 30 (trinta) anos de serviço, tenha menos de 50 (cinquenta) anos de idade;
c) com tantos trinta avos quanto forem os anos de serviço, até o máximo de 30 (trinta), ao empregado ou operário que, tendo 60 (sessenta) ou mais anos de idade, tenha prestado 25 (vinte e cinco) ou mais, até 30 (trinta) anos de serviço.

A Lei Eloy Chaves instituiu, no seu artigo 9º, item 3º, a pensão por morte para os dependentes dos segurados. O benefício seria extinto, nos termos do artigo 33, para a viúva, o viúvo ou pais, quando contraíssem novas núpcias, para os filhos, ao completarem 18 (dezoito) anos, para as filhas ou irmãs solteiras, ao contraírem matrimônio e, para todos, em caso de vida desonesta ou vagabundagem. Com a edição da Lei Eloy Chaves, outras categorias mobilizaram na busca pelos mesmos direitos, provocando uma extensão dessa medida protetiva.

Após publicação da Lei Eloy Chaves, o desenrolar da Seguridade Social no Brasil passa pela Revolução de 1930, com o governo de Getúlio Vargas. Este Presidente reformulou os regimes previdenciário e trabalhista. Na esfera previdenciária, tem especial destaque a mudança da organização do sistema de caixas de aposentadoria e pensão para institutos de aposentadoria e pensão. O primeiro a ser criado foi o Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos (Decreto nº 22.872/1933). A unificação das caixas em institutos também ampliou a intervenção estatal na área, pois o controle público ficou finalmente consolidado, já que os institutos eram dotados de natureza autárquica e subordinados diretamente à União, em especial ao Ministério do Trabalho.

A Constituição Federal de 1934, que empregou o termo “previdência” dissociado do termo “social”, foi a primeira a estabelecer a forma tripartida de custeio, mediante contribuições do empregado, do empregador e do Estado.

A Constituição Federal de 1937 não trouxe nenhuma inovação significativa, senão o emprego da expressão “seguro social”. A Constituição Federal de 1946 foi a primeira a empregar o termo “previdência social” em substituição ao “seguro social”; também durante a sua vigência foi editada a Lei nº 3.807 (1960), que unificou a legislação securitária e foi apelidada de Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS).

Em 1965 ocorreu um fato significativo, incluiu-se na Constituição Federal de 1946 um parágrafo proibindo a prestação de benefício sem a correspondente fonte de custeio. Finalmente, no ano de 1966, o Decreto nº 72 criou o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), autarquia integrante da administração indireta da União, com personalidade jurídica própria.

Em 1976, novamente a legislação esparsa, que havia surgido desde a LOPS de 1960, foi unificada pelo Decreto nº 77.077 na Consolidação das Leis da Previdência Social (CLPS). A CLPS de 1976 foi substituída pela CLPS de 1984, aprovada pelo Decreto nº 89.312.

Em 1977, a Lei nº 6.439 instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), conservando as competências previdenciárias do INPS, e criando, entre outros órgãos, o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS).

Em 1988, sob inspiração do Wellfare State, foi publicada no Brasil uma nova Constituição Federal. O texto constitucional trouxe um capítulo abordando a Seguridade Social (artigos 194 a 204), que foi dividida em Previdência Social, Assistência Social e Saúde. Num primeiro momento, o custeio da Seguridade Social seria realizado por contribuições sociais do empregador, dos trabalhadores e sobre as receitas dos concursos de prognósticos. Com as emendas constitucionais que sobrevieram, o custeio foi melhor especificado.

Em 1990, o SIMPAS, do qual faziam parte INPS e o INAMPS, foi extinto. A Previdência Social foi assumida, então, pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), criado pela Lei nº 8.029, e o atendimento médico hospitalar passou a ser realizado pelo Sistema Único de Saúde (SUS), criado pela Lei nº 8.080. Por fim, a CLPS de 1984 foi revogada pela Lei nº 8.213 (1991), que dispôs sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social, e pela Lei nº 8.212 (1991), que institui o Plano de Custeio, vigentes até hoje.

Assim, observa-se que no Brasil, ampliou-se o conceito de seguridade social, a partir da Constituição de 1988, conhecida como a Constituição Cidadã, preconizando-se que todos devem ter o direito aos benefícios que ela distribui e o dever de contribuir para manter a solidariedade entre gerações.

Questões

1. CESPE – INSS – Prova: Técnico do Seguro Social  – 2008

Acerca da seguridade social no Brasil, de suas características,
contribuições e atuação, julgue os itens a seguir.

Em que pesem os inúmeros avanços alcançados após a promulgação da Constituição Federal de 1988, especialmente com a estruturação do modelo de seguridade social, o Brasil mantém, ainda, resquícios de desigualdade, que podem ser observados, por exemplo, pela existência de benefícios distintos para os trabalhadores urbanos em detrimento dos rurais.
(  ) Certo    (   ) Errado

2. CESPE – INSS – Prova: Técnico do Seguro Social – 2008

 Em relação ao Instituto Nacional do Seguro Social, a seu
histórico e estrutura, julgue os itens a seguir.

O Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia federal atualmente vinculada ao Ministério da Previdência Social, surgiu, em 1990, como resultado da fusão do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS) e o Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS).
(  ) Certo    (   ) Errado

Respostas

Gabarito Questão 1. Errado
Art. 194, Par. único, II da CF/88 – “Princípio da UNIFORMIDADE e EQUIVALÊNCIA dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais”
UNIFORMIDADE = as prestações (benefícios e serviços) que são concedidas às populações urbanas também são concedidas às populações rurais;
EQUIVALÊNCIA = os benefícios (pecúnia) concedidos aos trabalhadores urbanas equivalem aos concedidos aos trabalhadores rurais. Observem que não são “iguais”, mas sim “equivalentes”; a fórmula matemática para calcular o benefício é a mesma, porém quando aplicada, para cada trabalhador encontra-se um valor diferente (as variáveis são diferentes). Também são “equivalentes” quanto aos serviços, pois a qualidade do serviço prestado é a mesma.

Gabarito Questão 2. Errado
Lei 8.029, de 12/04/1990, criou o Instituto nacional do Seguro Social – INSS, autarquia federal vinculada ao Ministério do Trabalho e Previdência Social, mediante fusão do IAPAS (Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social) com INPS ( Instituto Nacional de Previdência Social).

Elisa Oliveira

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